档案馆诉讼风险防范研究

作者:未知

  摘  要:档案馆所承载的社会职能和应有的社会形象决定了其不宜过多地陷入与他人的诉讼纷争之中。目前我国涉档案馆诉讼案件呈现出逐年递增、案件分布较广和主要以被告身份出庭等特征?;诘蛋腹葑陨砦?,该类案件发生的缘由主要在于:对诉前矛盾纠纷的化解重视程度不够;缺乏对基本法律法规的了解掌握;因其他主体违约而连带作为被告上法庭;因地方保障不到位导致卷入诉讼;因不主动履行法律确定的义务进入司法程序等方面。未来,应从档案馆自身、档案行业组织和行政监管三个维度建构对策,以对档案馆诉讼风险有力防范之。
  关键词:档案馆;法治化;法院;风险
  Abstract: the social functions and social image of Archives determine that it is not suitable to be involved in litigation disputes with others. At present, the cases involving archives in our country are increasing year by year, the cases are widely distributed and they appear in court as defendants. Based on the archive's own dimension, the causes of such cases mainly lie in the following aspects: insufficient attention to the resolution of pre litigation conflicts and disputes; lack of understanding of basic laws and regulations; joint and several defendants going to court because of other subjects' breach of contract; involvement in litigation due to inadequate local security; entry into judicial proceedings due to non active performance of legal obligations. In the future, countermeasures should be constructed from three dimensions of archives themselves, archives industry organization and administrative supervision, so as to effectively prevent the litigation risks of archives.
  Keywords: Archives; Legalization; Court; Risk
  本文以分析探讨最高人民法院公布的涉档案馆诉讼案件基本情况为逻辑起点,通过解读和剖析当前我国档案馆涉诉案件的类型、特点以及发生缘由等属性,最终提出档案馆诉讼风险防范的若干思考与建议。
  1 我国档案馆涉诉案件实证考察
  2020年8月,笔者登录最高人民法院主办的中国裁判文书网统计查证,2012年1月1日至2020年8月1日,全国各级法院共审结各类涉档案馆诉讼案件共计278件(含二审、再审和执行案件),通过多维视角对上述案件进行分析和考察发现,该类案件主要具有以下特征:
  1.1 案件呈現出逐年递增态势。通过搜索对比得知,2012年全国各级法院审结的涉档案馆案件1件,2013年审结3件,2014年审结12件,2015年审结23件,2016年审结29件,2017年审结51件,2018年审结54件,2019年审结64件,2020年1月1日至8月1日审结41件(按照目前趋势,2020年涉档案馆诉讼案件数亦会徘徊在2019年的64件上下,仍处于历史高位)。
  综上可知,虽然总体而言,我国涉档案馆的诉讼案件数值不高,但是呈现出逐年递增的态势,2019年相较于2012年,在短短7年间就增长了64倍之多,这需要引起我们的重视。
  1.2 案件发生地分布范围较广。在278件涉档案馆诉讼案件中,北京市审结43件、天津市审结10件,河北省审结1件,山西省审结2件,辽宁省审结22件,吉林省审结10件,黑龙江省审结2件,上海市审结12件,江苏省审结26件,浙江省审结13件,安徽省审结4件,福建省审结1件,江西省审结2件,山东省审结11件,河南省审结10件,湖北省审结12件,湖南省审结2件,广东省审结25件,广西壮族自治区审结3件,重庆市审结6件,四川省审结16件,贵州省审结8件,云南省审结5件,陕西省审结14件,宁夏回族自治区审结15件,经审判监督程序诉至最高法院案件3件。由上分析可知,目前在我国32个省级行政区域中(不含香港和澳门特别行政区),25个省份已经出现了涉档案馆的诉讼案件,从案件地域视角来看,分布范围较广。同时,北京市、辽宁省、江苏省和广东省等四个省级区域均超过了20件,是涉档案馆诉讼案件的高发区域,该四个区域共计发生案件116件,占案件总数的41.72%。
  1.3 民事、行政类案件是主要类型。通过对278件涉档案馆诉讼案件的案由考察发现,民事类和行政类案件是诉讼纠纷的主要类别,分别为161件和80件。在涉档案馆的民事类案件中,人格权纠纷3件,物权纠纷4件,合同、无因管理、不当得利纠纷77件,知识产权与竞争纠纷2件,劳动争议、人事争议65件,侵权责任纠纷6件,适用于特殊程序案件4件,由此可知,档案馆在日常的合同类民商事往来中以及在与员工的劳动、人事关系中易发生纠纷。在涉档案馆的行政类案件中,行政主体类案件11件,行政行为类案件69件,由此可知,档案馆因履行法定职责“作为”或“不作为”的可诉行政行为是该类案件的“重头”。   1.4 主要以被告身份参加法庭诉讼。在278件涉档案馆诉讼案件中,除过19件案件的裁判文书因涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密等人民法院未予公开,具体案情无法查证外,在259件案件中,档案馆以原告身份参加诉讼的案件仅为16件,以被告身份参加诉讼的案件共计243件,占比高达93.82%,特别是在劳动争议、人事争议类案件和行政诉讼案件中表现得最为明显。在与单位职工劳动争议、人事争议类民事案件中档案馆均是以被告身份出庭,在行政诉讼案件中,仅上海市档案馆与上海市长宁区人力资源和社会保障局、上海市人力资源和社会保障局等认定工伤决定及行政复议决定案(一审(2016)沪7101行初135号,二审(2016)沪03行终570号)和大连市城市建设档案馆行政给付纠纷案((2018)辽02行初156号)等3起案件为案件原告,其余均为被告。
  由上可知,目前我国档案馆主要是“被动式”参加诉讼,即被其他当事人告上法庭,这需要引起我们的反思。
  1.5 以败诉为结果的案件不到三分之一。通过对278件涉档案馆诉讼案件的裁判结果梳理发现,除过19件案件的裁判文书因涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密等人民法院未予公开,其案情和案件结果无法查证外,在259件案件中,人民法院全部或部分支持对方当事人诉讼请求的案件共计62件,占比仅为23.93%,其余197件案件均以法院驳回对方当事人诉讼请求以及对方当事人撤诉等方式结案。
  综合前文关于档案馆主要以被告身份参加法庭诉讼的分析可知,虽然档案馆参加诉讼活动以被告身份居多,但是法院最终支持其诉讼请求的情形占了“主流”,这说明我国档案馆在日常的管理和运行中,总体而言是“良性”的。
  1.6 案件涉基层、中级、高级和最高法院四个层级。在278件涉档案馆诉讼案件中,县区等基层人民法院共审结173件;中级人民法院共审结78件;高级人民法院共审结24件;最高人民法院共审结3件。由上可知,目前我国涉档案馆诉讼案件虽然数值不大,但双方争议不小,不少案件需要通过二审、再审进入中级法院、高级法院乃至最高人民法院进行裁决才能最终结案。
  综合以上分析,目前我国涉档案馆的诉讼案件呈逐年递增、案件分布较广以及多以被告身份参加诉讼等特征。
  2 我国档案馆涉诉案件发生缘由厘析
  2.1 对诉前矛盾纠纷的化解重视程度不够。通过前文对我国档案馆涉诉案件的实证考察,笔者发现了一个有趣的现象,即档案馆常常被其他当事人告上法庭,但最终却往往以“胜诉”收场,即高达93.82%的被告身份和仅有23.93%的败诉结果,这不能不说是一个悖论,该情形相左于一般的司法实践和经验。
  上述两组数据的对比,一方面说明了我国各级各类档案馆基本遵守了法律法规的相关规定和要求,但另一方面亦说明了对诉前阶段的矛盾纠纷化解工作普遍重视程度不够,甚至存在档案馆经合法传唤无正当理由拒不到庭的情况。[1]。笔者在安徽省某档案馆调研时一位管理人员所言,“反正我们占理,不怕打官司,即使打输了,该怎么赔就怎么赔,我们按程序打报告就是了”。上述心态具有一定的代表性,回答了前文所析的档案馆的被告身份和败诉结果之间形成的悖论。
  2.2 缺乏对基本法律法规的了解和掌握。通过对上述278份裁判文书的考察来看,部分档案馆之所以卷入诉讼纠纷之中,甚至最后败诉,最为直接的原因即是缺乏对法律法规基本常识的掌握。
  例如,在广东省湛江市霞山区人民法院审理的湛江市城市基本建设档案馆与湛江市华美实业开发总公司、湛江市科学技术协会借款合同糾纷一案中((2019)粤0803民初1574号),“原告湛江市城市基本建设档案馆前期不仅未与被告签订借款合同,同时其诉讼请求已超过了诉讼时效,最终法院判令驳回原告湛江市城市基本建设档案馆的诉讼请求,同时要求其承担案件受理费7900元”,[2]可谓是“赔了夫人,又折兵”,不仅借款无法要回,而且还要承担因败诉产生的诉讼费。
  在进行民商事借贷交往中,签订纸质借贷合同或者至少打个“条子”才能让口说有凭,这是基本常识,同时在诉讼时效内起诉才能确保法院支持自己的主张,这也是一个基础性法律知识,可湛江市城市基本建设档案馆均未做到。
  再例如,在辽宁省西丰县人民法院审理的温某库与西丰县档案馆、西丰县建筑工程公司建设工程施工合同纠纷一案中((2019)辽1223民初774号),被告西丰县档案馆针对实际施工人温某库要求支付工程款的诉讼请求时,竟答辩称“此工程我们与建筑公司是甲乙双方关系,大白的项目包括在装饰装修工程里,所以每次的工程款我们都打到建筑公司的账户里,原告起诉档案馆,我们认为不应该”。[3]
  由上述裁判文书中西丰县档案馆的法庭答辩可知,西丰县档案馆在工程发包前,未对建设施工相关法律法规进行较为深入的了解,亦未聘请专业法律人士予以指导,因此其对实际施工人所享有的相关权利一无所知。
  2.3 因其他主体违约而连带作为被告上法庭。通过对涉档案馆相关案件的梳理考察发现,部分档案馆之所以卷入诉讼纠纷之中,是因为其他相关利益人的行为所致,因此最终承担连带责任,成为了共同被告。
  例如,在黑龙江省克山县人民法院审理的杨某山诉白某峰、张某、克山县档案馆买卖合同纠纷一案中((2020)黑0229民初277号),克山县档案馆之所以成为被告,是因为“白某峰、张某因挂靠黑龙江省利德建筑工程有限责任公司,承建了克山县档案馆,施工过程中,白某峰、张某向原告杨某山赊购了C30商混,价值583590元,而被告白某峰、张某、黑龙江省利德建筑工程有限责任公司拖欠该材料款未付,同时克山县档案馆已竣工并投入使用,因此在应付工程款范围内亦需承担对原告杨某山的给付义务”。[4]
  综上可知,克山县档案馆并非该诉讼案件产生的始作俑者,而是因为他人的违约行为,最终也被原告拖上了法庭被告席。   2.4 地方保障不到位导致卷入诉讼之中??疾旆⑾?,一些档案馆并非由于自身过错而走上法庭,而是因为地方政府财政保障出现了问题,其被迫违约,其实是“代人受过”。
  例如,在四川省叙永县人民法院审理的蒋某君、陈某彬诉叙永县档案馆等当事人一案中((2019)川0524民初2669号),叙永县档案馆之所以坐上被告席,就是因为当地政府对档案工作的财政支持不到位。[5]
  2.5 不主动履行法律确定的义务进入司法程序。通过对涉档案馆相关案件的梳理发现,部分档案馆之所以成为司法程序的当事人,是由于其“轻视”法律确定的义务责任。
  例如,在山东省冠县人民法院办理的冠县综合行政执法局与冠县档案馆非诉执行一案中((2020)鲁1525行审73号),“被申请执行人冠县档案馆对申请执行人冠县综合行政执法局作出的冠综行执罚决字[2019]城161号《行政处罚决定书》,在法定期限内既未依法提起行政复议或行政诉讼,又未自动履行,继而申请执行人冠县综合行政执法局申请强制执行,最终被冠县人民法院依法裁定准予,要求被申请执行人冠县档案馆自收到裁定书之日起三日内缴纳???0000元,同时承担本案强制执行费”。[6]
  由上可知,该强制执行案件之所以发生,正是由于冠县档案馆存在违法行为,同时在被行政处罚后,其既不依法提起行政复议或提起行政诉讼,也不自动履行法律义务,而是采取“鸵鸟政策”,导致最终进入司法程序,被人民法院强制执行。
  3 我国档案馆涉诉风险防范的思考与建议
  防范建议包括档案馆自身、档案行业组织和档案馆的主管部门监管这三个维度。
  3.1 档案馆自身层面。提升自身法治意识与聘请专业法律人士帮助。唯物辩证法告诉我们,内因是事物发展变化的根本原因,是决定事物性质和发展方向的根本力量,因此对我国档案馆涉诉风险的防范而言,首先就应要求各级各类档案馆自身做好内功,只有如此,才能从根本上解决该问题。
  3.1.1 进一步提升各级各类档案馆的法治意识?!胺ㄖ我馐妒侨嗣嵌苑ㄖ蔚闹鞴垡庀笥肴鲜?,是法治实现的必要条件,法治意识包含了法治自律意识、法治信仰意识和法治敬畏意识三个层面”。[7]
  为了有效防范档案馆的诉讼风险,最重要的一点就是应进一步加强其工作人员法治意识的教育培训,以提升广大一线档案馆管理者和工作人员的法治水平和能力。
  首先,强化日??己?。将对档案领域的法律法规以及目前涉档案馆诉讼多发案件所涉及的法律规范的掌握了解作为档案馆上至馆长下至一般馆员的岗位考核内容,通过压力来提升动力,让增强自身法治意识由自发到自觉。
  其次,组织庭审旁听。通过组织本馆工作人员现场旁听或利用中国庭审直播网在线网络观看等方式进行观摩,从发生的真实案件中汲取法治营養。
  最后,丰富法治活动。法治意识教育培养的方式宜结合工作实际,同时要注重方式的生动化。建议将该项工作结合进每年6月9日的国际档案日和12月4日的国家法治宣传日等主题日之中,同时多通过知识竞赛、演讲比赛以及文艺活动等方式开展,以提升教育培养质效。
  运用法治思维处理档案馆日常事务以及档案管理、服务相关事项,特别是能够善于运用《档案法》《档案法实施办法》等中央立法以及档案馆所在地颁布的《江西省档案管理条例》《苏州市档案管理条例》等地方立法开展工作,以避免矛盾纠纷的产生。在问题出现后,能够按照法治精神的要求,在法律法规的框架和具体条文的规定下,处理纠纷、消除对立,将问题解决在萌芽状态,以防止矛盾的进一步扩大,避免诉讼的发生。在问题解决后,能够运用法治意识去回顾反思,总结经验、汲取教训,以对未来的工作有所借鉴。
  3.1.2 聘请专业人士作为法律顾问?!巴晟品晒宋手贫?,是推进社会治理法治化,建设法治国家的迫切需要,是法治制度供给体系的自我完善,也是法治思维和法治方式运用的具体载体,能够给决策法治化提供更好的制度遵循”。[8]
  目前我国许多地区的党委、政府已经按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出的“普遍建立法律顾问制度”的精神要求,陆续建立起了法律顾问制度,甚至一些省市在“一村(社区)一法律顾问”等类似行动的统一部署安排下,在村和社区这类最基层的组织当中,已经实现了法律顾问全覆盖。如“青海省参与一村(社区)一法律顾问总人数1346人,其中参与律师513人,公证员78人,基层法律服务工作者489人,司法局干部和法律服务志愿者265人,截至2018年底,青海省一村(社区)一法律顾问实现全覆盖”。[9]
  目前相当一部分档案馆,尤其是地市级、县区级档案馆面对一些较为专业的法律问题的确力有未逮,需要专业法律人士作为“外援”来提供帮助。
  基于以上分析,建议我国各级各类档案馆要适时配备法律顾问,引入专业人士处理涉档案馆的法律事务,有条件的省市可参考一村(社区)一法律顾问的模式,率先实现本地域档案馆法律顾问全覆盖。
  3.2 行业组织层面。充分发挥档案领域行业组织自律自管作用职能。随着我国档案事业的跨越式发展,我国档案领域各级各类行业组织的队伍不断扩大,2020年8月16日,笔者登录民政部全国社会组织信息查询系统搜索得知,“目前,我国登记注册的档案领域行业组织共计406个,既有在国家民政部登记的中国档案学会、中国艺术档案学会、中国核工业档案学会等国家级档案领域行业组织,亦有在地方民政机构登记的湖南省城建档案和信息管理协会、咸宁市档案服务行业协会、钟祥市城建档案管理员协会和北京市海淀档案工作研究会等各级地方档案行业组织”。[10]
  综上可知,目前我国已经初步形成了较为完备的档案行业组织体系。在国家治理体系多元化和现代化的今天,为有力防范档案馆涉诉风险,有必要进一步充分发挥各级各类档案行业组织的应有价值功能。一是以组织档案工作学术研究、开展档案领域学术交流以及对档案工作者进行继续教育和培训为旨要的档案领域行业组织,可组织开展档案馆诉讼风险防范的学术研究活动,以及开展档案馆工作人员法律知识的教育培训活动;二是以提升档案行业业务水平能力、规范档案活动良性运行为旨要的档案领域行业组织,可通过在本辖区制定档案行业守则、规范,开展行业内部评估、评比活动。档案领域行业组织在发挥防范档案馆诉讼风险的作用职能时,应注重加强与档案主管部门之间的相互协同配合。   3.3 行政监管层面。健全完善涉档案馆案件的败诉责任追究机制。通过前文对档案馆涉诉案件的梳理考察发现,档案馆之所以最终走上法庭,一方面有外界的因素,但另一方面亦有档案馆自身法治意识不强,管理服务不到位等原因,虽然档案馆最终以胜诉居多,但败诉亦有,其直接结果即是档案馆作为当事人要承担诉讼费、支付赔偿金等不利法律后果。而依照2020年6月新修订的《档案法》第三条“各级人民政府应当加强档案工作,把档案事业纳入国民经济和社会发展规划,将档案事业发展经费列入政府预算,确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应”等条款之规定,档案工作是一项“政府负责的事业”,国有性质的档案馆作为事业单位,其运行支出完全由财政负担。因此,一旦档案馆败诉,其所承担的赔偿损失等不利法律后果都是需要政府作为赔偿人来兜底的,而政府资金来源于全体纳税人,如果不建构档案馆涉诉纠纷过错责任追究机制,则一方面会使真正的过错者逃避了其应负担的责任,另一方面亦会使全体纳税人成了“冤大头”?;谝陨戏治?,建议参考当前我国政府公务人员过错责任追究及容错免责的相关做法,由国家或各地方档案主管部门制定出台《档案馆涉诉纠纷过错责任追究办法》,对档案馆诉讼案件中应追责的情形和类别、容错免责的条件和要求等内容予以明确,使因故意或重大过失导致档案馆卷入诉讼并且败诉的相关责任人承担纪律处分、经济赔偿、调离岗位等责任,以达到以儆效尤、罚当其责之目的。
  参考文献:
  [1]中国裁判文书网发布的宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院审理的(2015)石民终字第709号[EB/OL].[2020-08-08].https://wenshu.court.gov.cn/ website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=ba43b50e35a44da391c112bc5f7cdfe6.
  [2]中国裁判文书网发布的广东省湛江市霞山区人民法院审理的(2019)粤0803民初1574号案件[EB/OL].[2020-08-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=9318db1ab6ff46e19170ab400184595f.
  [3]中國裁判文书网发布的辽宁省西丰县人民法院审理的(2019)辽1223民初774号案件[EB/OL].[2020-08-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=affaf73556da40a19fa3abc100276a9b.
  [4]中国裁判文书网发布的黑龙江省克山县人民法院审理的(2020)黑0229民初277号案件[EB/OL].[2020-08-06].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=eccfd0d0acf043408f26abed00370ed3.
  [5]中国裁判文书网发布的四川省叙永县人民法院审理的(2019)川0524民初2669号案件[EB/OL].[2020-08-08].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=5043b320e758495db18babd60182df8a.
  [6]中国裁判文书网发布的山东省冠县人民法院办理的(2020)鲁1525行审73号案件[EB/OL].[2020-08-14].https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=1aefdd54088f489997d6abe301815f98.
  [7]曾荻,龚雄亭.论法治精神和法治意识的核心意蕴及当代价值[J].甘肃理论学刊,2017(04): 5-15.
  [8]石东洋.完善法律顾问制度辅助决策的法治价值[J].广西社会主义学院学报,2019(02): 103-106.
  [9]沈晓琛.我省实现一村(社区)一法律顾问全覆盖[N].青海法制报,2019-1-29(02).
  [10]涉档案领域行业组织搜索统计[EB/OL].[2020-08-16].http://www.chinanpo.gov.cn/search/orgcx.html.
 ?。ㄗ髡叩ノ唬和暄г悍ㄑг?来稿日期:2020-10-02)
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